【商業銀行資本管理目標】銀監會就商業銀行資本管理辦法(征求意見稿)答問

2020-05-13 - 商業銀行

    近日,中國銀監會就《商業銀行資本管理辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《辦法》)向全社會公開征求意見。《辦法》對我國銀行業資本監管的總體原則、監管資本要求、資本充足率計算規則、商業銀行內部資本充足率評估程序、資本充足率監督檢查內容和監管措施、資本充足率信息披露等重新進行了全面規范。銀監會有關部門負責人就有關問題回答了記者提問。

商業銀行資本管理目標

    1.請介紹《辦法》修訂的背景。

    答:本輪金融危機表明,現行的銀行資本監管國際規則存在一系列重大缺陷,導致所計提的監管資本不能充分吸收危機期間的損失。為此,2010年12月巴塞爾委員會發布了第三版巴塞爾協議(Basel III),強化了資本工具的損失吸收能力,擴大了資本覆蓋風險的范圍,提出了一系列應對系統性風險的資本措施,提高了資本充足率監管標準,并設置了流動性和杠桿率監管的國際標準,以進一步增強金融和經濟環境不利情況下銀行體系的風險承受能力。

商業銀行資本管理目標

    2004年2月,銀監會出臺了《商業銀行資本充足率管理辦法》,初步建立了審慎資本監管制度,確立了資本監管在審慎銀行監管中的核心地位。在銀監會的監管引導下,經過多年的改革發展,國內商業銀行資本充足率明顯提高,資本約束機制不斷健全。2011年6月末,311家國內銀行全部達到資本充足率監管要求,加權平均資本充足率達到12.2%,核心資本充足率達到9.92%。強大的資本實力為國內銀行抵御本輪金融危機的嚴重沖擊奠定了堅實基礎,確保了國內銀行體系的穩健運行。同時,較高的資本充足率和資本質量也為進一步完善資本監管制度提供了前提條件。

商業銀行資本管理目標

    近年來,國內商業銀行信貸高速擴張,信貸投向集中度有所上升,貸款期限趨長,中長期貸款占比提高,系統性風險有所上升,潛在風險隱患不容忽視。同時,隨著商業銀行跨業、跨境業務的逐步發展,面臨的不確定性和新型風險不斷增加。借鑒國際金融監管改革成果,完善我國銀行業資本監管制度,構建適度前瞻、反映國情、與國際標準接軌的銀行資本監管框架,是推動銀行業轉變發展方式、提升應對內外部沖擊能力、維護銀行體系長期穩健運行的重大戰略選擇。

商業銀行資本管理目標

    2.《辦法》起草的基本思路是什么?

    答:《辦法》起草堅持巴塞爾新資本協議(Basel II)和第三版巴塞爾資本協議統籌推進,第一支柱和第二支柱同步實施,宏觀審慎監管和微觀審慎監管有機結合,國際標準與國內實踐兼顧的總體思路。

    《辦法》全面引入了第三版巴塞爾資本協議確立的資本監管最新要求,涵蓋了最低資本要求、儲備資本要求和逆周期資本要求、系統重要性商業銀行附加資本要求、第二支柱資本要求以及資本質量標準,確保銀行資本充分覆蓋銀行面臨的系統性風險和個體風險。《辦法》整合了巴塞爾新資本協議和第三版巴塞爾資本協議在風險加權資產計算方面的核心要求,堅持資本計量的審慎性,擴大了風險覆蓋范圍,提高了監管資本的風險敏感性,合理設計各類資產的風險權重體系,允許符合條件的銀行采取內部評級法計量信用風險資本要求,同時要求所有銀行必須計提市場風險和操作風險資本要求。

同時,《辦法》還明確了第二支柱下資本監管要求,包括商業銀行內部資本充足評估程序,資本充足率監管檢查的主要內容,并且銀監會有權在第二支柱框架下增加高風險資產組合和高風險銀行的資本要求,并依據資本充足率水平對商業銀行實施分類監管,采取一整套具有針對性和操作性的差異化監管措施。

    《辦法》按照“實質重于形式”的原則,在總體上遵循并達到國際標準的前提下,依據國內相關法規,充分考慮國內銀行經營管理實踐和所面臨的突出風險,堅持國內資本監管的成功經驗,進一步明確了相關監管要求,體現在資本定義、各類資產信用風險權重體系、操作風險資本要求、第二支柱資本要求、商業銀行分類標準和分類監管措施等方面。

    3.《辦法》為什么采取正文和附件的架構?

    答:鑒于資本監管在銀行監管中的核心地位以及技術要求較高,為保證審慎性、全面性、敏感性和可操作性,巴塞爾新資本協議和第三版巴塞爾資本協議確立的資本監管國際規則體系龐大、內容繁多。為此,《辦法》采用了分層結構,包括正文和16個附件,正文包括10章,162條。

    《辦法》正文總體上符合三大支柱的資本監管框架,突出總體性、原則性和制度性要求,除總則和附則外,其余八章內容分別是資本充足率計算和監管要求、資本定義、各類風險加權資產計算、商業銀行內部資本充足評估程序、資本充足率監督檢查內容和監管措施,以及信息披露等。

    《辦法》附件包括支持正文的具體技術性要求,包括風險暴露分類、信用風險內部評級法的監管要求、市場風險內部模型法監管要求、操作風險高級計量法監管要求,以及對于國內銀行不太重要的其他幾類風險的資本計量方法,如專業貸款、交易對手信用風險和資產證券化風險暴露等。

    4.《辦法》關于資本監管要求有哪些新規定?

    答:現行資本監管規則僅明確了商業銀行的最低資本要求,即資本充足率不得低于8%,核心資本充足率不得低于4%。《辦法》參考第三版巴塞爾資本協議的規定,將資本監管要求分為四個層次:第一層次為最低資本要求,核心一級資本充足率、一級資本充足率和資本充足率分別為5%、6%和8%;第二層次為儲備資本要求和逆周期資本要求,包括2.5%的儲備資本要求和0-2.5%的逆周期資本要求;第三層次為系統重要性銀行附加資本要求,為1%;第四層次為第二支柱資本要求。《辦法》實施后,通常情況下系統重要性銀行和非系統重要性銀行的資本充足率分別不得低于11.5%和10.5%。多層次的監管資本要求既符合第三版巴塞爾資本協議確定的資本監管新要求,與資本監管國際規則保持一致,又增強了資本監管的審慎性和靈活性,確保資本充分覆蓋國內銀行面臨的系統性風險和個體風險。

    5.《辦法》關于監管資本的定義有哪些新規定?

    答:本輪金融危機的突出教訓之一就是歐美銀行資本工具的損失吸收能力嚴重弱化,相當一部分資本工具不能在危機時期用于吸收損失,從而擴大了危機的負面影響。為此,第三版巴塞爾資本協議大幅度提高監管資本工具的質量要求,包括各類資本工具合格標準、資本扣除項目等。從國內實踐來看,銀監會長期堅持資本數量和質量并重的原則,國內銀行資本質量明顯高于歐美銀行。因此,第三版巴塞爾資本協議提高資本質量標準對國內銀行的影響很小。《辦法》根據國內銀行資本結構,按照第三版巴塞爾資本協議的相關規定,對現行監管資本定義進行調整,維護國內銀行資本工具的損失吸收能力。一是審慎界定各類資本工具的合格標準;二是從嚴規定資本扣除項目,繼續沿用部分國內現行規定比第三版巴塞爾資本協議更加嚴格的處理方法。三是對目前不合格的資本工具給予了10年過渡期,以緩解對商業銀行資本充足率的影響。

    6.《辦法》對各類資產的風險權重有哪些新規定?

    答:國內現行資本監管規則對各類資產風險權重的設定主要依據1988年資本協議(Basel I)。《辦法》根據巴塞爾新資本協議信用風險標準法的規定,并考慮國內銀行實際,細化了各類資產風險權重體系,提高信用風險資本要求的敏感度;同時允許符合條件的銀行采用內部評級法計量信用風險資本要求。與現行方法相比,在權重法下資產風險權重體系的調整主要包括以下幾個方面:一是對境外債權的風險權重,以債務人的外部評級為基礎;二是取消了對境外和國內公共企業的優惠風險權重;三是對工商企業股權風險暴露不再采用簡單的資本扣除方法,而是區分不同性質的股權風險暴露,給予不同的風險權重;四是小幅上調了對國內銀行債權的風險權重(從20%上調到25%);五是下調了對符合條件的微小企業債權的風險權重(從100%下調到75%);六是下調對個人貸款的風險權重(從100%下調到75%);七是對住房抵押貸款區分一套房和第二套房給予差別風險權重,一套房抵押貸款風險權重為45%,第二套房抵押貸款風險權重為60%。

在堅持審慎監管原則的同時,風險權重體系的調整還體現了公共政策導向,降低了中小企業貸款、零售貸款的成本,有助于緩解中小企業貸款難的局面,并推動商業銀行經營轉型。

    7.資本計量高級方法的含義是什么?商業銀行使用資本計量高級方法應達到什么條件?

    答:本《辦法》所稱的資本計量高級方法包括信用風險內部評級法、市場風險內部模型法和操作風險高級計量法。

    巴塞爾新資本協議允許商業銀行采用資本計量高級方法的目標是提高監管資本要求的風險敏感度。為防止商業銀行使用模型進行資本套利,巴塞爾新資本協議和第三版巴塞爾資本協議對商業銀行使用資本計量高級方法設定了一系列定性標準和定量標準。這些合格標準為國內銀行審慎使用風險計量模型、提高風險管理能力提供標桿。

    為確保資本計量的審慎性,《辦法》借鑒巴塞爾新資本協議和第三版巴塞爾資本協議的相關要求,并結合國內銀行實踐,對使用各種資本計量高級方法提出了詳盡的合規性要求,主要體現在《辦法》附件3、4、5、9、11和13中,并且明確了商業銀行使用資本計量高級方法的申請審批和持續監管程序和標準,以推動商業銀行不斷提升風險管理能力。

    8.《辦法》對商業銀行分類標準和分類監管有哪些新的規定?

    答:按照資本充足率水平對商業銀行實施分類監管是行之有效的監管實踐。我國現行資本監管規則將商業銀行分為資本充足、資本不足和資本嚴重不足三類,三分類方法主要是基于2004年初國內銀行資本充足率普遍不達標的實際而確定的。鑒于目前國內銀行資本充足率已遠高于最低資本要求,《辦法》對商業銀行分類標準和分類方法進行較大修改,依據資本充足率水平將商業銀行分為四類,分別為:第一類銀行(滿足全部四個層次資本監管要求的銀行);第二類銀行(滿足前三個層次資本要求[最低資本要求、儲備資本要求和逆周期資本要求、附加資本要求],但未達到第四個層次資本要求[第二支柱資本要求]銀行);第三類銀行(僅達到第一個層次資本要求[最低資本要求],但未滿足其它三個層次資本要求[儲備資本要求和逆周期資本要求、附加資本要求和第二支柱資本要求]的銀行;第四類銀行(未達到最低資本要求的銀行)。

《辦法》還明確了隨著資本充足率水平下降監管力度不斷增強的一整套監管措施;《辦法》實施后,商業銀行若不能達到最低資本要求,將被視為嚴重違規和重大風險事件,銀監會將采取嚴厲的監管措施。新的分類標準標志著我國資本監管的重點將轉向達到最低資本要求但未滿足全部監管資本要求的商業銀行。

    9.《辦法》與銀監會之前發布的一系列新資本協議實施監管指引之間的關系是什么?

    答:《辦法》在原《商業銀行資本充足率管理辦法》的基礎上,整合了2008-2010年間銀監會發布的11個新資本協議實施監管指引,包括《商業銀行實施新資本協議申請和審批指引》、《商業銀行市場風險資本計量內部模型法監管指引》、《商業銀行資本充足率監督檢查指引》、《商業銀行資本充足率信息披露指引》、《商業銀行資本計量高級方法驗證指引》、《商業銀行資產證券化風險暴露監管資本計量指引》、《商業銀行操作風險監管資本計量指引》、《商業銀行信用風險緩釋監管資本計量指引》、《商業銀行信用風險內部評級體系監管指引》、《商業銀行銀行賬戶信用風險暴露分類指引》和《商業銀行專業貸款監管資本計量指引》,形成一整套具有前瞻性的、反映我國銀行業實際、與國際標準接軌資本監管總體框架。《辦法》發布實施后,相關新資本協議實施監管指引將同步廢止。

    10.《辦法》確立了新的資本監管標準,如何保證新舊監管標準之間的平穩過渡?

    答:資本監管是商業銀行面臨的最重要外部約束條件之一,并將影響銀行體系的信貸供給能力,進而對宏觀經濟運行產生影響。為實現長期目標與短期目標的統籌兼顧,《辦法》要求各類銀行自2012年1月1日開始實施新標準,原則上系統重要性銀行和非系統重要性銀行應分別于2013年底和2016年底前達標,給予了2年和5年的過渡期;對于個別有困難的銀行,經銀監會批準,可適當推遲達標期限,但系統重要性銀行不得晚于2015年底,非系統重要性銀行不得晚于2018年底。過渡期內,商業銀行應制定資本充足率達標規劃并報銀監會備案。此外,為緩解引入操作風險資本要求以及貸款損失準備處理方法變化的影響,《辦法》還有針對性地設計了特定過渡期安排。 

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